21 DE SETEMBRO DE 2023
Artigo – Procedimentos da Lei de Registros Públicos com intervenção judicial: natureza administrativa ou jurisdicional? – por Carlos Eduardo Elias de Oliveira

Ao se deparar com a Lei de Registros Públicos (LRP), é preciso tomar cuidado para não cair na “tentação” de pressupor que os procedimentos nela previstos com participação do juiz têm natureza jurisdicional e ostenta limites objetivos ilimitados.

A verdade é que poucos procedimentos estampados na LRP possuem natureza jurisdicional propriamente dita.

Diz-se jurisdicional o procedimento em que o magistrado exerce a função típica do Poder Judiciário: decidir com caráter de definitividade. Decisões jurisdicionais não podem ser impugnadas, a não ser perante o próprio Poder Judiciário dentro dos limites estreitos das regras processuais. Formam coisa julgada, dentro da ideia de que, no arranjo constitucional de repartição de Poderes, cabe ao Poder Judiciário dar a palavra final na interpretação da lei diante dos casos concretos. Isso vale também para os procedimentos de jurisdição voluntária à luz do entendimento majoritário[1].

Há, porém, procedimentos administrativos no âmbito do Poder Judiciário, pois a Administração Pública permeia todos os Poderes. O juiz, ao atuar nesses procedimentos administrativos, exerce uma função atípica do Poder Judiciário: a de administração. Suas decisões serão atos administrativos, desprovidos do signo da definitividade própria da coisa julgada. Poderão, portanto, ser atacadas por meio de ações judiciais no caso de irregularidade.

Há exemplos óbvios, como os procedimentos disciplinares destinados a aplicação de punição a servidores do Poder Judiciário e os procedimentos destinados a edição de normas de rotinas dos prédios do Tribunal.

A sensibilidade está em situações não tão óbvias, como nas hipóteses de procedimentos disciplinados pela LRP. O jurista terá de analisar cada hipótese para identificar a sua natureza jurídica.

No caso do procedimento da dúvida registral prevista nos arts. 198 e seguintes da LRP, a sua natureza é administrativa, apesar de a decisão emanar de um juiz por “sentença”, atacável por “apelação”. Apesar de o art. 202 da LRP[2] se valer desses vocábulos próprios de processos judiciais (“sentença” e “apelação”), não há processo jurisdicional: a dita “sentença” é apenas um ato administrativo, e a mencionada “apelação” é um recurso administrativo[3]. A prova cabal disso é a falta de definitividade dessas decisões, ou seja, a falta da coisa julgada, tudo por força de texto expresso do art. 204 da LRP, que assim se veste:

Art. 204 – A decisão da dúvida tem natureza administrativa e não impede o uso do processo contencioso competente.

Há consequências práticas dessa natureza administrativa do procedimento de dúvida, a exemplo da impossibilidade de o juiz decretar a inconstitucionalidade de leis em respeito à reserva de jurisdição que pesa sobre esse assunto. De fato, ao conduzir e julgar uma dúvida registral, o magistrado atua como administrador (função atípica do Poder Judiciário) e, por isso, não pode decretar a inconstitucionalidade de leis. A jurisprudência administrativa dos órgãos correcionais é majoritária nesse sentido, a exemplo deste julgado do Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo (CSMSP)[4]:

“Registro de Imóveis – Dúvida julgada procedente, impedindo-se o registro de Escritura Pública de venda e compra, englobando cessão – Ausência de recolhimento de imposto – ITBI que é devido pela cessão e pela venda e compra – impossibilidade de reconhecimento de inconstitucionalidade e de decadência ou prescrição pela via administrativa – Recurso desprovido.

(CSMSP, Apelação Cível nº 1123982-06.2015.8.26.0100, Rel. Desembargador Manoel de Queiroz Pereira Calças, DJ 07/12/2016)

Outra repercussão prática da natureza administrativa do procedimento da dúvida registral é o descabimento da interposição de recurso especial ou de recurso ordinário ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), dada a restrição dessas vias recursais ao âmbito jurisdicional. Ao menos, esse é o entendimento majoritário, apesar de haver divergências. Veja este julgado:

“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NA PETIÇÃO. PROCEDIMENTO DE DÚVIDA REGISTRAL. NATUREZA ADMINISTRATIVA. NÃO CABIMENTO DE RECURSO ORDINÁRIO AO STJ. DECISÃO MANTIDA.

1. Incabível a interposição de recurso ordinário contra acórdão que julga procedimento administrativo de dúvida, hipótese não elencada entre as previsões constitucionais.

2. “Trata-se [a dúvida registral] de ato decisório administrativo que não se reveste das mesmas características, não resultando de quaisquer das hipóteses previstas nos arts. 485 e 487 do CPC/2015 (arts. 267 e 269 do CPC/1973). Até mesmo o recurso previsto no art. 202 da LRP, a despeito do nomem juris que lhe deu o legislador – idêntico ao recurso judicial previsto nos arts. 1.009 do CPC/2015 e 513 do CPC/1973 -, tem natureza administrativa. Nesse aspecto, qualquer que seja a decisão proferida no procedimento de dúvida, sobre ela não pesarão os efeitos da coisa julgada judicial, sendo certo que a discussão pode ser reaberta no campo jurisdicional, por meio de um processo adequadamente instaurado, com ampla cognição e regular trâmite pelas instâncias do Poder Judiciário. Em tais circunstâncias, admitir-se a via recursal excepcional para o julgamento desse tipo de controvérsia poderia resultar no acesso ao STJ para o exame de toda e qualquer irresignação contra decisões proferidas por órgãos colegiados de tribunais em procedimentos puramente administrativos, como, por exemplo, aqueles nos quais se delibera sobre a aplicação de penalidade administrativa ou a que decide o desdobramento de pensão de servidor falecido. Além disso, na medida em que a lei prevê a natureza administrativa do procedimento até o seu ‘trânsito em julgado’ (LRP, arts. 204 e 203), a decisão proferida pelo STJ no julgamento do recurso especial também estaria revestida dessa qualidade, de sorte que poderia ser revista em primeiro grau de jurisdição, no julgamento de ação judicial promovida pelo prejudicado, o que se revela incompatível com o sistema judicial desenhado na Constituição” (REsp n. 1.570.655/GO, de minha relatoria, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 23/11/2016, DJe de 9/12/2016).

3. Agravo interno a que se nega provimento.”

(STJ, AgInt na Pet n. 15.738/TO, 4ª Turma, Rel. Min. Antonio Carlos Ferreira, DJe de 12/5/2023.)

Mais um desdobramento prático é o descabimento de condenação de eventual parte sucumbente a pagar honorários sucumbenciais, visto que este é restrito a processos judiciais na forma do art. 85 do CPC[5].

Outra consequência prática é que o recurso administrativo (batizado como “apelação” no procedimento de dúvida) não se submete às restrições preclusivas próprias dos recursos cíveis da legislação processual. Por essa razão, a instância recursal poderá apreciar fundamento não atacado no recurso administrativo, porque, ao final, o objetivo é verificar se o ato registral pode ou não ser praticado. Assim, ainda que a instância recursal reconheça o descabimento do obstáculo oposto pela “sentença” ao ingresso do título no álbum imobiliário, ela poderá apresentar outro obstáculo eventualmente identificado. Nesse sentido, citamos este excerto do voto do então Corregedor-Geral de Justiça do TJSP Desembargador Maurício Vidigal:

Embora o Corregedor Permanente tenha afastado o óbice, não há olvidar que a apelação, no procedimento de dúvida registrária, devolve a qualificação do título por inteiro, não se aplicando a parêmia tantum devolutum quantum appellatum (Apelação Cível nº 11.584-0/0, Rel. Des. Onei Raphael, j. 31.10.90).

Igualmente, mais uma utilidade prática é o fato de que não cabe a declaração de inconstitucionalidade de lei, pois esse ato está sujeito a reserva de jurisdição. A inconstitucionalidade de lei pode ser feita em sede de controle difuso (com observância, nos Tribunais, da cláusula de reserva de plenário de que trata o art. 97 da Constituição Federal) ou sede de controle abstrato de constitucionalidade. Portanto, o juiz, ao analisar um procedimento administrativo (como o de dúvida registral), não pode declarar a inconstitucionalidade de uma lei[6].

Outro exemplo a ser pinçado da LRP é a retificação no âmbito do Registro de Imóveis. A LRP prevê dois procedimentos: um judicial e outro administrativo.

A retificação judicial é prevista no art. 212 da LRP[7]. Esse procedimento é jurisdicional, manejado perante o Poder Judiciário, à luz das regras do Código de Processo Civil (CPC) de jurisdição voluntária. Essa via judicial coexiste com o procedimento de retificação extrajudicial do art. 213 da LRP[8], que ostenta natureza administrativa e ocorre perante o próprio registrador de imóveis.

Uma diferença prática entre as duas vias é a de que, no caso da retificação extrajudicial, o ato do registrador tem natureza administrativa e, portanto, não é marcado pela definitividade: a parte prejudicada pode atacá-lo judicialmente no caso de ilegalidade. Não se dá o mesmo na retificação judicial: a decisão judicial só pode ser impugnada pelas vias previstas na própria legislação processual, como os recursos, respeitado os prazos próprios, tudo em respeito à coisa julgada.

Diante disso, cabe discutor se o procedimento de autotutela registral previsto no art. 214 da LRP é ou não jurisdicional.

Designamos de procedimento de autotutela registral aquele destinado a declarar a nulidade de atos registrais no âmbito do Cartório de Imóveis pela via extrajudicial. Trata-se de uma decorrência da autotutela dos atos administrativos, com a adaptação do art. 214 da LRP.

Com efeito, os serviços notariais e de registro são serviços públicos exercidos por delegação a particulares, razão por que os atos praticados por estes são atos administrativos.

A regra geral é a de que a Administração Pública pode invalidar atos administrativos nulos por meio do que se conhece como autotutela dos atos administrativos, conforme Súmula nº 473/STF[9]. No caso dos atos registrais, porém, há lei especial a disciplinar o exercício dessa autotutela. É o art. 214 da LRP, que prevê um procedimento administrativo com participação do juiz para a declaração de nulidade de registros praticados no Cartório de Imóveis. Trata-se do exercício da autotutela dos atos administrativos em consonância com as regras especiais do art. 214 da LRP.

A natureza do procedimento de autotutela registral é administrativa, apesar de se exigir a decisão de um juiz. O juiz, nessa hipótese, exerce uma função atípica do Poder Judiciário: a função administrativa. O juiz age como administrador público nesse ponto. Sua decisão não terá natureza jurisdicional, pois é um ato administrativo.

O próprio caput do art. 214 da LRP dá clareza acerca da natureza administrativa do procedimento de autotutela registral, ao deixar claro que sua utilização é para viabilizar a decretação da nulidade de registros independentemente de ação judicial. Veja o referido preceito:

“Art. 214 – As nulidades de pleno direito do registro, uma vez provadas, invalidam-no, independentemente de ação direta.

§ 1o A nulidade será decretada depois de ouvidos os atingidos.

§ 2o Da decisão tomada no caso do § 1o caberá apelação ou agravo conforme o caso.

§ 3o Se o juiz entender que a superveniência de novos registros poderá causar danos de difícil reparação poderá determinar de ofício, a qualquer momento, ainda que sem oitiva das partes, o bloqueio da matrícula do imóvel.

§ 4o Bloqueada a matrícula, o oficial não poderá mais nela praticar qualquer ato, salvo com autorização judicial, permitindo-se, todavia, aos interessados a prenotação de seus títulos, que ficarão com o prazo prorrogado até a solução do bloqueio.

§ 5o A nulidade não será decretada se atingir terceiro de boa-fé que já tiver preenchido as condições de usucapião do imóvel.”

Portanto, o procedimento de autotutela registral do art. 214 da LRP é de natureza administrativa; logo, as decisões do juiz nessa via são atos administrativos.

Uma consequência prática é a de que, durante o próprio procedimento, o juiz pode agir com maior liberdade do que nos processos judiciais. A rigidez do sistema de preclusões próprio dos processos judiciais é flexibilizada no âmbito de procedimentos administrativo, tendo em vista que, no âmbito da Administração Pública, é cabível a invalidação de atos administrativos anteriores.

Assim, por exemplo, suponha que, em um procedimento de autotutela registral na forma do art. 214 da LRP, o juiz prolate uma “sentença” decretando a nulidade de um registro. Se a parte prejudicar opuser um recurso (embargos de declaração ou apelação), não há obstáculo algum a que o juiz reconsidere, no mérito, sua decisão, pois se cuida de ato administrativo. Não seria igual no caso de processo jurisdicional, em que os embargos de declaração não são via adequada à rediscussão do mérito e em que a apelação – salvo poucas exceções legais[10] – não é dotada de efeito regressivo (o que permite a retratação pelo juiz), tudo em atenção às fórmulas preclusivas tão negritadas no processo civil.

Além disso, estendem-se ao procedimento de autotutela registral todas as consequências práticas que já expusemos sobre os procedimentos de dúvida registral, como a ausência de coisa julgada, a inaplicabilidade das regras de honorários sucumbenciais, a inviabilidade de declaração de inconstitucionalidade de lei e o descabimento de recurso especial.

Há outros procedimentos da Lei de Registros Públicos com intervenção do juiz. Deixaremos para outra oportunidade discutir a natureza jurisdicional ou administrativa deles.

————————————————————

[1] Para aprofundamento sobre as divergências acerca da natureza jurídica da jurisdição voluntária, ver: TAVARES JÚNIOR, Eraldo Ramos. A Natureza Jurisdicional da Jurisdição Voluntária: Uma Homenagem A J. J. Calmon de Passos. In: Revista ANNEP de Direito Processual, Vol 1, No. 2, Art 49, 2020, p.

[2] Art. 202 – Da sentença, poderão interpor apelação, com os efeitos devolutivo e suspensivo, o interessado, o Ministério Público e o terceiro prejudicado.

[3] O procedimento administrativo de dúvida é a via legal adequada para impugnar notas devolutivas do registrador de imóveis. Há controvérsia se, em seu lugar, seria cabível o manejo de mandado de segurança como seu sucedâneo. Há julgados de tribunais estaduais negando-o. Entretanto, a 2ª Turma do STJ é pelo cabimento do mandado de segurança contra notas devolutivas do registrador de imóveis, visto que este é um ato administrativo. Confiram-se estes julgados do STJ e do TJDFT:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC. AUSÊNCIA. IMPUGNAÇÃO DE EXIGÊNCIA IMPOSTA POR OFICIALA DE REGISTROS. IMPETRAÇÃO QUE NÃO SE CARACTERIZA COMO SUCEDÂNEA DE SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA.

(…)

[3]. O incidente de suscitação de dúvida relativa à exigência feita por Oficial de Cartório, prevista pela Lei de Registros Públicos, é procedimento de natureza administrativa e a decisão que o julga não possui natureza jurisdicional, embora seja prolatada por órgão do Poder Judiciário. Precedentes: AgRg no Ag 985.782/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 26/11/2008; REsp 612.540/DF, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, Terceira Turma, DJe 5/3/2008.

[4]. Ademais, a decisão do Juízo de Primeiro Grau – de cunho administrativo, repita-se – não desafia recurso, nem atrai a aplicação do art. 5º, II, da Lei n. 12.016/09 ou da Súmula 267 do STF, que dispõem não caber impetração do mandado de segurança quando se tratar de decisão judicial passível de recorribilidade com efeito suspensivo.

[5]. “Necessário adotar a técnica hermenêutica do distinguishing para concluir pela inaplicabilidade da Súmula 267 do STF (‘Não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso ou correição’), pois todos os seus precedentes de inspiração referem-se à inviabilidade do writ contra ato jurisdicional típico e passível de modificação mediante recurso ordinário, o que não se amolda à espécie” (RMS 31.362/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe 16/9/2010).

[6]. Logo, o incidente de dúvida não impede o manejo da ação mandamental para sanar possíveis exigências cartorárias tidas como ilegais ou abusivas.

[7]. Recurso especial a que se dá provimento para afastar a preliminar de inadequação da via eleita e determinar a remessa dos autos ao Tribunal de Justiça de Minas Gerais, a fim de que prossiga no julgamento do feito.”

(STJ, REsp n. 1.348.228/MG, 2ª Turma, Rel. Min. Og Fernandes, DJe de 12/5/2015)

“APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. REGISTRO DE IMÓVEIS. EXIGÊNCIA. OFICIAL. IMPUGNAÇÃO. EXISTÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO ESPECÍFICO. ART. 198 DA LEI 6.015/73. SUSCITAÇÃO DE DÚVIDA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. SENTENÇA MANTIDA 1. Em caso de discordância do interessado com a exigência do oficial cartorário, é cabível, a requerimento, procedimento administrativo de suscitação de dúvida, previsto no artigo 198 da Lei de Registros Públicos (Lei n.º 6.015/1973), a ser remetido ao juízo competente, qual seja, a Vara de Registros Públicos, para dirimir a controvérsia relativa à legitimidade e legalidade da exigência. 2. Descabido o manejo de mandado de segurança como sucedâneo de procedimento específico legalmente previsto para a impugnação à exigência cartorária, resultando evidente a inadequação da via eleita. Precedentes. 3. Recurso conhecido e não provido.”

(TJ-DF 07325896020188070015 DF 0732589-60.2018.8.07.0015, 8ª Turma Cível, Rel. Desembargadora Ana Cantarino, DJe 16/04/2019)

[4] Há quem sustente que seria viável a arguição de declaração de inconstitucionalidade em sede de procedimento de dúvida registral, o que não nos parece tecnicamente adequado.

[5] Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor.

§ 1º São devidos honorários advocatícios na reconvenção, no cumprimento de sentença, provisório ou definitivo, na execução, resistida ou não, e nos recursos interpostos, cumulativamente.

(….)

[6] Nesse sentido: Conselho Superior da Magistratura de São Paulo (CSMSP), Apelação Cível0062099-96.2012.8.26.0224, Rel. Des. José Renato Nalini, DJ 06/02/2014.

[7] Art. 212. Se o registro ou a averbação for omissa, imprecisa ou não exprimir a verdade, a retificação será feita pelo Oficial do Registro de Imóveis competente, a requerimento do interessado, por meio do procedimento administrativo previsto no art. 213, facultado ao interessado requerer a retificação por meio de procedimento judicial.

Parágrafo único. A opção pelo procedimento administrativo previsto no art. 213 não exclui a prestação jurisdicional, a requerimento da parte prejudicada.

[8] Art. 213. O oficial retificará o registro ou a averbação:

I – de ofício ou a requerimento do interessado nos casos de:

a) omissão ou erro cometido na transposição de qualquer elemento do título;

b) indicação ou atualização de confrontação;

c) alteração de denominação de logradouro público, comprovada por documento oficial;

d) retificação que vise a indicação de rumos, ângulos de deflexão ou inserção de coordenadas georeferenciadas, em que não haja alteração das medidas perimetrais;

e) alteração ou inserção que resulte de mero cálculo matemático feito a partir das medidas perimetrais constantes do registro;

f) reprodução de descrição de linha divisória de imóvel confrontante que já tenha sido objeto de retificação;

g) inserção ou modificação dos dados de qualificação pessoal das partes, comprovada por documentos oficiais, ou mediante despacho judicial quando houver necessidade de produção de outras provas;

II – a requerimento do interessado, no caso de inserção ou alteração de medida perimetral de que resulte, ou não, alteração de área, instruído com planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com prova de anotação de responsabilidade técnica no competente Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura – CREA, bem assim pelos confrontantes.

§ 1o Uma vez atendidos os requisitos de que trata o caput do art. 225, o oficial averbará a retificação.

(…)

[9] Súmula nº 473/STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

[10] Exemplos dessas exceções são as sentenças de improcedência liminar do pedido (art. 332, § 3º, CPC), de indeferimento da inicial (art. 331, caput, CPC) e de extinção do processo sem resolução do mérito (art. 485, § 7º, CPC).

————————————————————

Fonte: Migalhas